1   概述

    2017年12月，國家發展和改革委員會等十部委發布了“發改能源［2017］2100號”《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021年）》，推進我國北方地區冬季清潔供暖工作，要求北京、天津2個直轄市以及石家莊、唐山、太原、鄭州等26個北方重點城市的農村清潔供暖率2019年達到40%以上、2021年達到60%以上。天然氣供暖是清潔供暖的主要方式，在推進煤改氣的過程中，由于時間緊、任務重，個別地區存在重工程進度、輕安全質量、施工不規范、安全防護設施不到位、農村群眾缺乏安全防范知識等問題，因此產生安全隱患。煤改氣工程作為政府主導的民生工程，一旦發生人員傷亡和財產損失事故，會造成極大的社會負面影響及政府信譽損害。本文分析煤改氣工程中存在的主要問題，提出針對性措施。

    2   存在問題分析

    2.1   法規標準不完善

    當前，我國基本建立了包括城鎮燃氣設施設計、安裝、檢驗、使用、維護等環節的相關法規、標準體系，但是農村燃氣設施法規、標準體系還不完善。法規方面，雖然《城鎮燃氣管理條例》第五十四條規定農村的燃氣管理參照該條例的規定執行，但其內容并未充分考慮農村的特殊情況。標準方面，雖然當前城鎮燃氣的相關標準從技術上基本可以適用于農村燃氣，但是標準中并未明確將農村燃氣納入適用范圍，造成農村燃氣工程執行相關標準時依據不足，且當前相關標準以城鎮環境為主要對象，并未充分考慮農村居住相對分散、人員密度低、老人和兒童比例高的差異。

    2.2  檔案資料嚴重不全

    燃氣設施檔案資料是燃氣設施運行、維護以及新建、改建、擴建的重要依據和憑證。燃氣設施具有隱蔽性、動態性、現實性、專業性的特點，且燃氣具有易燃易爆的特性，其檔案規范化管理非常重要［1-2］。2000年1月國務院發布了“國務院令第279號”《建設工程質量管理條例》，其中第十六條規定建設工程要具有完整的技術檔案和施工管理資料。CJJ 33—2005《城鎮燃氣輸配工程施工及驗收規范》第12.5節對燃氣工程竣工檔案資料提出了具體要求。壓力管道、壓力容器還有特種設備方面的專門規定。但是現場調查發現，農村煤改氣工程物資設備招標方面文件比較齊全，而部分項目的立項、設計、施工、竣工及運行各階段的檔案資料嚴重不全。由于無相關檔案資料，大多數投入使用的煤改氣工程未竣工驗收。檔案資料問題產生的主要原因是煤改氣工程時間緊、任務重，重進度、輕記錄，且施工隊伍人手緊張，從而忽略了檔案管理。

    2.3  設施存在安全隱患

    調查發現，一些煤改氣工程的室內外設施都存在安全隱患。室外地上設施主要安全隱患有鋼管焊接質量不合格、管道支吊架安裝不符合規范、未采取防雷接地及防靜電接地措施、架空管道距門窗安全距離不足、管道與電線安全距離不足、地面立管未安裝防撞設施、未涂刷燃氣管道識別色等。由于調查時無專業儀器設備，無法確認地下管道的埋深、防腐、陰極保護、管溝開挖及回填是否滿足要求。但是依據經驗估計，相對于地上設施，地下部分更容易存在問題。據統計，2011—2014年，我國發生在室內的燃氣事故數量為2 042起，占燃氣事故總數（為3 396起）的61%。主要原因為膠管損壞、閥門泄漏（人為原因及腐蝕）、燃具質量問題、管道泄漏等［3］。調查發現，煤改氣工程的室內安全隱患主要有膠管過長（超過2 m）、管道預留口未封堵、穿墻入戶管未設置套管、管道與電線、電插座距離不足、燃氣采暖熱水爐進氣管不符合規范要求及未按規定進行靜電接地等問題。這些隱患產生的主要原因是施工缺少設計文件指導、部分施工隊伍專業能力不足、監理工作不到位、特種設備未進行監督檢驗，深層次間接原因是各參建方對施工質量重視程度不足。

    2.4  安全管理不到位

    ①部分煤改氣工程尚未確定燃氣運營單位，暫由施工單位進行臨時運營，造成運營安全管理要求的巡查、檢測、維護等工作難以專業化、規范化、系統化。

    ②前期缺少規劃方面審批，燃氣設施途經區域可能與本地區土地使用長期規劃不一致，形成潛在安全隱患。

    ③以老人、兒童為主的農村用戶相對缺乏燃氣安全使用知識，相關部門、企業的使用安全宣傳、教育工作還不能滿足安全需要。調查發現，雖然大部分村莊都設置有燃氣使用安全員，但是這些安全員并不具備足夠的燃氣安全使用知識。

    3   措施

    3.1  完善法規標準體系

    相關主管部門及標準化專業委員會應積極組織專家全面梳理燃氣相關法規標準，充分調研農村燃氣設施的特殊情況，修訂完善當前燃氣法規、標準體系，并補充必要的內容。完善后的法規、標準體系應包括明確涵蓋農村燃氣設施的行政法規，以及適用于農村實際的設計、施工、檢驗、檢測、驗收及運行維護的技術標準，還應有煤改氣過程已產生隱患的整改標準。考慮到行政法規制定、修訂周期較長，相關主管部門應及時出臺行政命令對急需解決的問題進行規范及明確。

    3.2  建立健全檔案資料

    工程建設單位應在相關政府部門支持下，組織設計、安裝、檢測、監理等相關單位建立健全煤改氣工程檔案資料，包括立項文件、規劃批準文件、主管部門批準文件、設計文件、招投標文件、材質證明文件、施工過程記錄文件、檢驗檢測記錄及報告［2］以及竣工驗收文件。竣工驗收文件既是檔案資料的一部分，也是前期相關檔案資料補充齊全、滿足要求的證明。在建立健全檔案過程中應基于實事求是的原則，補齊相關手續、設計文件、檢驗檢測記錄等結果性數據檔案，并進行必要的實地查看、測繪或檢測工作。對無法后補的資料，例如焊接預熱溫度、焊接電流、電壓等過程類數據［4］，應填寫說明，切不可偽造數據。

    3.3  整改設施安全隱患

    建設單位應督促施工單位對各級政府部門及其委托的第三方在督查、檢查中發現的各種安全隱患限期完成整改。建設單位同時還應對已發現問題舉一反三，開展專項排查及整改。設計單位應參與涉及燃氣設施位置、走向、結構等改變的整改工作。地方主管部門應對安全隱患問題的整改情況進行監管，并在必要時委托第三方專業機構進行確認。

    3.4  加強安全管理

    地方政府應強化煤改氣工程相關部門及企業的安全責任，對違法違規行為嚴肅追責。地方主管部門應落實監管責任，督促對存在問題進行解決，預防新問題出現。參建單位應加強安全管理意識，制定并落實安全管理規定，加大安全方面的宣傳與培訓，特別是一線的安全人員必須具備相應的安全知識、安全意識及安全責任。