日前國務院修改了《建設工程質(zhì)量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》 （以下簡稱“兩個條例”）中有關施工圖設計審查內(nèi)容的條款，施工圖審查應該如何開展的具體辦法由建設行政主管部門來制定，引起行業(yè)熱議。此文為來自工程設計多個行業(yè)的老專家（何立山 姜興周 唐禮民 劉毅 汪星槎）對此提出的建議，供業(yè)內(nèi)同行思考，望引起建設主管部門的重視與回應。

在“兩個條例”修改之后，問題的焦點是，施工圖審查應如何開展？對此出現(xiàn)了兩種不同的解讀：一種是繼續(xù)由政府指定的審圖機構(gòu)來審查，還要完善和加強；另一種是應將不正當實施多年的施工圖行政審批制度回歸到基本建設程序，由設計單位自行審查的源頭。

我們完全贊成后一種解讀。因為國務院已經(jīng)修改了“兩個條例”規(guī)定的“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府行政主管部門或其他有關部門審查”的內(nèi)容，現(xiàn)有的施工圖審查機構(gòu)就不再具有行政執(zhí)行力。

國務院多次修改相關法規(guī)

2000年1月和9月，國務院頒發(fā)的“兩個條例”規(guī)定：“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或其他有關部門審查。施工圖設計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用”。

2002年6月，原建設部組織調(diào)研組進行了為期兩個月的全面調(diào)研，我們5人是當時“政府審查施工圖”8人調(diào)研組的組長、顧問和主要成員。調(diào)查組寫出了幾萬字的《政府審批專業(yè)工程施工圖問題專題調(diào)查報告》，其結(jié)論是不可行也沒有必要。

2012年9月， 《國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中規(guī)定：“凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”；

2017年10月，《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》中，修改了“兩個條例”規(guī)定的“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或其他有關部門審查”的內(nèi)容。

很明顯，政府審查施工圖已不再作為行政行為。

且國務院修改后的條文，也沒有規(guī)定由審圖機構(gòu)來審查，行政部門指定的審圖機構(gòu)就不再具有法律地位，審圖機構(gòu)由政府指定也不符合市場規(guī)則，不應當規(guī)定“沒有政府指定的審圖機構(gòu)蓋章，不得使用”。

這個多年以來爭論的焦點問題，從國務院多次修改的情況來看，其目的就是要回歸到由設計單位自行審查，對施工圖質(zhì)量全權(quán)負責的源頭。

權(quán)責要回歸設計單位

十多年來，建設行政主管部門在房屋建筑和市政基礎設施工程實施“政府審查施工圖”制度，而且設立了中國勘察設計協(xié)會施工圖審查分會，指導和加強“政府審查施工圖”工作。近些年來住建部對“政府審查施工圖”制度也作了些調(diào)整，如把審批施工圖機構(gòu)下放到各省市區(qū)行政主管部門，部里不再審批成立新的審圖機構(gòu)等。

但究竟要不要由審圖機構(gòu)繼續(xù)審查，要不要完全回歸到由設計單位自行審查的這個焦點問題仍有很大分歧。

最近，媒體還有文章表述“施工圖審查是政府主管部門對建設工程勘察設計質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，是基本建設必不可少的程序，是建設程序中的強制性要求，工程建設有關各方必須認真貫徹執(zhí)行”的觀點。同時住建部有關部門還召開了審圖公司負責人的座談會，強調(diào)要完善和繼續(xù)做好審圖工作。我們認為這些說法和行為與國務院的精神相悖。

我們認為，不管從哪個層面上看，施工圖審查都應該回歸到由設計單位自行審查的源頭上來。

從民意調(diào)查的層面上看

經(jīng)過對全國22個行業(yè)、部門勘察設計協(xié)會以及包括在京的國外大型工程公司在內(nèi)的近千家勘察設計單位進行調(diào)查，大家從加快行政審批制度改革、設計工作的客觀規(guī)律、我國設計審查的一貫做法和歷史經(jīng)驗、貫徹實施《注冊建筑師條例》  、工程建設質(zhì)量監(jiān)管原則、國際慣例和WTO原則等各方面都發(fā)表了看法，一致認為：“政府審查施工圖”從一開始就走進了誤區(qū)，施工圖設計必須由設計單位自行審查，自行保證設計質(zhì)量，完善設計單位自身的質(zhì)量保證體系，提升技術(shù)創(chuàng)新能力，才是實現(xiàn)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的根本方向。

從法律法規(guī)層面上看

1997年11月公布的《中華人民共和國建筑法》規(guī)定，“建筑工程的勘察設計單位必須對其勘察、設計的質(zhì)量負責”，并未規(guī)定“政府審查施工圖”；2000年“兩個條例”規(guī)定的“政府審查施工圖”制度早在2004年就被國務院取消。

從《建筑法》和上述國務院的三次《決定》來看，2013年住建部關于《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》規(guī)定的“施工圖未經(jīng)審查機構(gòu)審查合格的，不得使用”就缺乏法律法規(guī)依據(jù)。而由設計單位自行審查施工圖符合國務院關于基本建設審批程序的規(guī)定，歷來都是合理合法的。

從設計工作內(nèi)在規(guī)律看

工程設計是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，往往涉及數(shù)十個不同的專業(yè)同時參與，任何一項設計輸入（設計條件）的變更，往往涉及多個專業(yè)甚至整個設計。任何一個錯誤，都有可能危及人民生命和國家財產(chǎn)安全，給經(jīng)濟、社會帶來巨大沖擊和災難性后果。

這就要求設計單位聚集大量具有實踐經(jīng)驗的各專業(yè)高級工程技術(shù)人才，具備系統(tǒng)工程技術(shù)的應用、工藝及工程技術(shù)的研發(fā)與整合、先進科技成果的工程化和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化、對引進技術(shù)的消化吸收再創(chuàng)新、CAD輔助設計等能力，對各種標準、規(guī)范、規(guī)定和現(xiàn)代信息技術(shù)、集成技術(shù)的充分掌握等許多必備條件，建立完善的QHSE質(zhì)量健康安全與環(huán)境一體化管理體系，執(zhí)行嚴格嚴密的崗位責任制和“兩校三審”（自校、校核；審核、審查、審定）的設計校審制度，實行五級把關，并對“兩校三審”每一級的校審內(nèi)容、責任、校審記錄等都有明確規(guī)定，才是保證設計質(zhì)量的關鍵。

這是由設計工作的內(nèi)在規(guī)律決定的，也是為什么施工圖必須由設計單位自行審查而不能由審圖公司審查的根本原因。

施工圖設計與初步設計是緊密相連的、動態(tài)的，需根據(jù)條件的變化由原設計者隨之修改并進行版次設計，由第三者去單獨審查施工圖是不科學的、完全不必要的。

從實行建筑師負責制層面看

國務院發(fā)布的《注冊建筑師條例》對考試和注冊、執(zhí)業(yè)范圍、權(quán)利和義務、法律責任等都有明確規(guī)定。任何單位和個人修改注冊建筑師的設計圖紙和文件，應當征得該注冊建筑師的同意，并由注冊建筑師進行修改。未經(jīng)注冊建筑師同意擅自修改其設計圖紙的，由縣級以上人民政府建設行政主管部門責令糾正；造成損失的，應當承擔賠償責任。而因建筑設計質(zhì)量不合格發(fā)生重大責任事故，造成重大損失的，對該建筑設計負有直接責任的注冊建筑師吊銷注冊建筑師證書，建筑設計單位有權(quán)向簽字的注冊建筑師追償；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

這是一項國際通行的科學制度，國際上已有近百年歷史，我國實施執(zhí)業(yè)資格制度也近23年，后因行政審批施工圖設計等原因而停滯不前，應該全面推廣實施，加快與國際接軌。

《注冊建筑師條例》總則第一條明確規(guī)定：“為了加強對注冊建筑師的管理，提高建筑設計質(zhì)量與水平，保障公民生命和財產(chǎn)安全，維護社會公共利益，制定本條例”，只要把精力放在認真貫徹執(zhí)行《注冊建筑師條例》的各項規(guī)定，充分履行注冊建筑師的職責，嚴格執(zhí)行工程質(zhì)量終身責任制，不斷提高設計單位的自律管理水平，不斷完善設計單位的質(zhì)量保證體系，就能夠確保設計質(zhì)量和公共安全。

從審圖機構(gòu)的現(xiàn)況看

原建設部(含地方)批準發(fā)證成立的微型審圖機構(gòu)，實行從建設單位工程投資中收費。從總體上看，現(xiàn)有的審圖機構(gòu)不僅條件較差、水平有限，各方面都完全無法與設計單位相比，但權(quán)益很大，原建設部規(guī)定沒有審圖機構(gòu)蓋章，建設單位不能報建，影響到注冊建筑師應有的權(quán)利，而且形成重復審查、多頭審查，職責不清，責任不明。

這不僅不利于《注冊建筑師條例》和建筑師負責制的實施，也不利于建筑師引領中國建筑走向世界，打造“中國建造”品牌，而且對建筑師的原創(chuàng)和自主知識產(chǎn)權(quán)也難以得到保護，還造成人力物力財力的浪費，加大了工程投資，延長了建設周期。

這些年來，審圖公司是盡心盡力的，做了他們力所能及的工作，應當充分肯定。取消政府審查施工圖設計以后，應創(chuàng)造條件使審圖公司得到妥善安排。

建議有條件的審圖公司經(jīng)重組改造可向咨詢公司的方向發(fā)展，按照市場規(guī)則受業(yè)主委托提供有關中介咨詢服務；有的審圖公司可以與有關設計單位重組合并；有的可相互重組后或成為有關設計單位的下屬單位開展工作；有的可進入地方有關工程建設行政監(jiān)管部門，加強地方對工程建設監(jiān)督管理的力量。

從歷史層面上看

新中國成立以來，政府有關主管部門只審批項目建議書、可行性研究報告和初步設計，歷來不審查施工圖設計。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗證明：設計質(zhì)量只能依靠設計單位來保證、設計文件只能依靠設計單位來審查。設計單位的優(yōu)秀人才、先進信息技術(shù)和裝備、嚴格的崗位責任制、科學的質(zhì)量保證體系、嚴密的“兩校三審”制度，充分依靠設計單位的內(nèi)部體系來不斷完善和提高自律管理水平，才是對設計全過程進行質(zhì)量控制和質(zhì)量保證的關鍵。

近70年來，全國20多個行業(yè)的近萬家工程設計單位也從來沒有進行過這種體制外的“政府審批施工圖”，一直是依靠自身的力量來不斷提升設計水平和確保設計質(zhì)量，有些還達到或超越國際同行的先進水平，這就是最好最有力的證明。

按理說，公交系統(tǒng)的防火、防爆、防震、防毒、防污染等安全性遠比民用建筑的更為復雜、要求更嚴，政府和社會的關注度也更高，既然專業(yè)設計院能做到，建筑設計院也完全有能力做到，而現(xiàn)有審圖機構(gòu)因受各方面的條件限制是難以做到的。

因此，我們再次建議，在新時代深化“放管服”的改革中，應按照國務院多次決定的明確要求，以及上述六個方面的分析意見，在取消房屋建筑和市政基礎設施工程的“政府審查施工圖”制度以后，重新把施工圖設計的審查權(quán)完全歸還給設計單位，而不是審圖機構(gòu)，重新回歸到既定的基本建設程序上來，回歸到由設計單位實行自律管理自行審查施工圖的軌道上來。我們雖已耄耋之年，但仍不忘初心，希望我國工程勘察設計事業(yè)早日邁向世界強國之列。

附：建言人簡介

何立山：原任中國寰球工程公司總經(jīng)理、化工部基建局副局長、中國化學工程總公司副總經(jīng)理；中國勘察設計協(xié)會、中國國際工程咨詢協(xié)會、中國石油和化工勘察設計協(xié)會副理事長；中國管理科學研究院學術(shù)委員、研究員；享受國務院政府特殊津貼的專家、教授級高級工程師。

姜興周：原任北京鋼鐵設計研究總院及中冶京誠公司副總經(jīng)濟師、中國勘察設計協(xié)會副秘書長、中國勘察設計協(xié)會體制改革工作委員會副主任、中國冶金建設協(xié)會設計委員會副秘書長；建設部建筑行業(yè)改革發(fā)展專家組專家、國務院部門與行業(yè)勘察設計協(xié)會秘書長聯(lián)席會召集人、高級工程師。

唐禮民：原任中國寰球工程公司總工程師、中國勘察設計協(xié)會專家顧問組顧問、中國勘察設計協(xié)會優(yōu)秀設計評審專家組組長、享受國務院政府特殊津貼的專家、教授級高級工程師。

劉毅：原任中國煤炭建設協(xié)會勘察設計委員會副理事長、秘書長；中國勘察設計協(xié)會體制改革工作委員會副主任、國務院部門與行業(yè)勘察設計協(xié)會秘書長聯(lián)席會召集人、高級工程師。

汪星槎：原任國務院部門與行業(yè)勘察設計協(xié)會秘書長聯(lián)席會召集人、中國石化勘察設計協(xié)會秘書長、中國石化集團公司工程部設計處處長、高級工程師。