各省、自治區、直轄市人民政府：

特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮。近年來，各地區各有關部門認真貫徹落實黨中央國務院決策部署，積極穩妥推進特色小鎮和小城鎮建設，取得了一些進展，積累了一些經驗，涌現出一批產業特色鮮明、要素集聚、宜居宜業、富有活力的特色小鎮。但在推進過程中，也出現了概念不清、定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題，有些地區甚至存在政府債務風險加劇和房地產化的苗頭。為深入貫徹落實黨中央國務院領導同志重要批示指示精神，現就規范推進各地區特色小鎮和小城鎮建設提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，堅持貫徹新發展理念，把特色小鎮和小城鎮建設作為供給側結構性改革的重要平臺，因地制宜、改革創新，發展產業特色鮮明、服務便捷高效、文化濃郁深厚、環境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮和小城鎮，促進新型城鎮化建設和經濟轉型升級。

（二）基本原則。

堅持創新探索。創新工作思路、方法和機制，著力培育供給側小鎮經濟，努力走出一條特色鮮明、產城融合、惠及群眾的新路子，防止“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”。

堅持因地制宜。從各地區實際出發，遵循客觀規律，實事求是、量力而行、控制數量、提高質量，體現區域差異性，提倡形態多樣性，不搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考核，防止盲目發展、一哄而上。

堅持產業建鎮。立足各地區要素稟賦和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，做精做強主導特色產業，打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態，防止千鎮一面和房地產化。

堅持以人為本。圍繞人的城鎮化，統籌生產生活生態空間布局，提升服務功能、環境質量、文化內涵和發展品質，打造宜居宜業環境，提高人民獲得感和幸福感，防止政績工程和形象工程。

堅持市場主導。按照政府引導、企業主體、市場化運作的要求，創新建設模式、管理方式和服務手段，推動多元化主體同心同向、共建共享，發揮政府制定規劃政策、搭建發展平臺等作用，防止政府大包大攬和加劇債務風險。

二、重點任務

（三）準確把握特色小鎮內涵。各地區要準確理解特色小鎮內涵特質，立足產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”，推動創新性供給與個性化需求有效對接，打造創新創業發展平臺和新型城鎮化有效載體。不能把特色小鎮當成筐、什么都往里裝，不能盲目把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”。各地區可結合產業空間布局優化和產城融合，循序漸進發展“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”“鎮中鎮”等不同類型特色小鎮；依托大城市周邊的重點鎮培育發展衛星城，依托有特色資源的重點鎮培育發展專業特色小城鎮。

（四）遵循城鎮化發展規律。浙江特色小鎮是經濟發展到一定階段的產物，具備相應的要素和產業基礎。各地區發展很不平衡，要按規律辦事，樹立正確政績觀和功成不必在我的理念，科學把握浙江經驗的可復制和不可復制內容，合理借鑒其理念方法、精神實質和創新精神，追求慢工出細活出精品，避免脫離實際照搬照抄。特別是中西部地區要從實際出發，科學推進特色小鎮和小城鎮建設布局，走少而特、少而精、少而專的發展之路，避免盲目發展、過度追求數量目標和投資規模。

（五）注重打造鮮明特色。各地區在推進特色小鎮和小城鎮建設過程中，要立足區位條件、資源稟賦、產業積淀和地域特征，以特色產業為核心，兼顧特色文化、特色功能和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止內容重復、形態雷同、特色不鮮明和同質化競爭。聚焦高端產業和產業高端方向，著力發展優勢主導特色產業，延伸產業鏈、提升價值鏈、創新供應鏈，吸引人才、技術、資金等高端要素集聚，打造特色產業集群。

（六）有效推進“三生融合”。各地區要立足以人為本，科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間，促進產城人文融合發展，營造宜居宜業環境，提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。留存原住居民生活空間，防止將原住居民整體遷出。增強生活服務功能，構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業圈”。提煉文化經典元素和標志性符號，合理應用于建設運營及公共空間。保護特色景觀資源，將美麗資源轉化為“美麗經濟”。

（七）厘清政府與市場邊界。各地區要以企業為特色小鎮和小城鎮建設主力軍，引導企業有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發企業家創造力和人民消費需求。鼓勵大中型企業獨立或牽頭打造特色小鎮，培育特色小鎮投資運營商，避免項目簡單堆砌和碎片化開發。發揮政府強化規劃引導、營造制度環境、提供設施服務等作用，順勢而為、因勢利導，不要過度干預。鼓勵利用財政資金聯合社會資本，共同發起特色小鎮建設基金。

（八）實行創建達標制度。各地區要控制特色小鎮和小城鎮建設數量，避免分解指標、層層加碼。統一實行寬進嚴定、動態淘汰的創建達標制度，取消一次性命名制，避免各地區只管前期申報、不管后期發展。

（九）嚴防政府債務風險。各地區要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮主要投資運營商，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。縣級政府綜合債務率超過100%的風險預警地區，不得通過融資平臺公司變相舉債立項建設。統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握配套設施建設節奏。

（十）嚴控房地產化傾向。各地區要綜合考慮特色小鎮和小城鎮吸納就業和常住人口規模，從嚴控制房地產開發，合理確定住宅用地比例，并結合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應時序。適度提高產業及商業用地比例，鼓勵優先發展產業。科學論證企業創建特色小鎮規劃，對產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮真地產”項目。

（十一）嚴格節約集約用地。各地區要落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，劃定特色小鎮和小城鎮發展邊界，避免另起爐灶、大拆大建。鼓勵盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，全面實行建設用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農田。合理控制特色小鎮四至范圍，規劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農業類特色小鎮可適當放寬。

（十二）嚴守生態保護紅線。各地區要按照《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，依據應劃盡劃、應保盡保原則完成生態保護紅線劃定工作。嚴禁以特色小鎮和小城鎮建設名義破壞生態，嚴格保護自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等區域，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴把特色小鎮和小城鎮產業準入關，防止引入高污染高耗能產業，加強環境治理設施建設。

三、組織實施

（十三）提高思想認識。各地區要深刻認識特色小鎮和小城鎮建設的重要意義，將其作為深入推進供給側結構性改革的重要平臺，以及推進經濟轉型升級和新型城鎮化建設的重要抓手，切實抓好組織實施。

（十四）壓實省級責任。各省級人民政府要強化主體責任意識，按照本意見要求，整合各方力量，及時規范糾偏，調整優化實施方案、創建數量和配套政策，加強統計監測。

（十五）加強部門統籌。充分發揮推進新型城鎮化工作部際聯席會議機制的作用，由國家發展改革委牽頭，會同國土資源、環境保護、住房城鄉建設等有關部門，共同推進特色小鎮和小城鎮建設工作，加強對各地區的監督檢查評估。國務院有關部門對已公布的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮等，開展定期測評和優勝劣汰。

（十六）做好宣傳引導。發揮主流媒體輿論宣傳作用，持續跟蹤報道建設進展，發現新短板新問題，總結好樣板好案例，形成全社會關注關心的良好氛圍。

國家發展改革委

國 土 資 源 部

環 境 保 護 部

住房城鄉建設部

2017年12月4日